Guinée : Le régime politique taillé sur mesure pour Mamadi Doumbouya est une monarchie constitutionnelle ( Par Guillaume BANGOURA).

(Première partie sur 2)

On ne se brûle pas deux fois au même feu a-t-on l’habitude de dire, sous-entendu on apprend toujours de ses erreurs. Il faut croire qu’il existe une exception notable à cette règle : le Guinéen, c’est-à-dire cette espèce d’être humain qui n’apprend jamais de ses erreurs. Tant et si bien que le colonel Mamadi Doumbouya d’alors, devenu général depuis, avait affiché le principe d’éviter « les erreurs du passé » comme une devise fondatrice de sa gouvernance transitoire.

Si à l’évidence, les problèmes qui sont à la source de l’instabilité constitutionnelle de notre pays sont connus : 1/ déficit d’application des textes combiné à la volonté de chaque régime d’adapter le texte fondamental aux ambitions de son chef du moment ; 2/ Forte concentration du pouvoir aux mains du Président conduisant à toutes les dérives possibles.

Force est de constater que le projet de Constitution soumis au référendum le 21 septembre prochain semble avoir reproduit ces mêmes erreurs du passé en taillant un nouveau texte à la mesure des ambitions d’un seul homme qui sera naturellement porté à en abuser, car « c’est une expérience éternelle qu’un homme qui a du pouvoir est porté à en abuser : il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites » (Montesquieu, De l’esprit des lois).

Par le prisme de l’examen des principales dispositions susceptibles de révéler la véritable nature du régime politique que souhaite instaurer ce projet de Constitution, tâchons d’identifier l’esprit qui se dégage des rapports de force ou de domination qu’il entend établir entre les différentes institutions.

Tout porte à croire que le régime politique préparé sur mesure pour Mamadi Doumbouya est une monarchie constitutionnelle qui consacre la suprématie absolue du président-monarque aussi bien au sein de l’exécutif (I) que dans ses rapports avec le Parlement (II).

I. La prééminence d’un Président-monarque qui dispose du Gouvernement tout entier à son service exclusif

Il ressort de l’appréciation des principales dispositions du projet de Constitution élaboré par le Conseil national de transition (CNT) qu’il entend instituer une monarchie constitutionnelle en Guinée. Si le Royaume-Uni ou l’Espagne par exemple connaissent un tel régime politique, les monarchies en vigueur dans ces pays se caractérisent par une répartition des pouvoirs qui place un monarque au sommet de l’État, avec le titre de chef de l’État, tout en le réduisant à ne jouer qu’un rôle honorifique et protocolaire, l’essentiel du pouvoir revenant de fait à un gouvernement.

Le projet de texte fondamental guinéen envisage une monarchie constitutionnelle différente. Ce texte place au sommet de l’État un monarque chef de l’État, désigné sous le vocable de Président de la République, qui dispose également de l’essentiel des attributions gouvernementales. Il concentre entre ses mains tous les pouvoirs, tous les honneurs et dispose de la faculté d’empêcher tous les autres pouvoirs (législatif et juridictionnel) d’agir dans un sens qui ne lui convient pas sans qu’en retour les autres institutions ne puissent, que très difficilement voire jamais, l’empêcher d’agir. Si ce projet de Constitution venait à être adopté, alors le président de la République pourra « tout faire sauf changer un homme en femme » (Jean-Louis de Lolme).

Le pouvoir exécutif est donc confié tout entier à une seule et même personne, le président-monarque, qui cumule les attributions d’un chef d’État et de Gouvernement : Il oriente et contrôle la mise en œuvre de la politique de la Nation (art. 63), dispose seul du pouvoir règlementaire autonome (art. 64), nomme le Premier ministre (art. 66) et les autres membres du gouvernement ainsi qu’aux hautes fonctions civiles et militaires (art. 65). Surtout il incarne à lui seul l’État et l’unité nationale (art. 62). Il est le « commandant en chef suprême des forces armées ».

Tout découle de lui et tout procède de lui. Son pouvoir sera suffisamment long (art. 44 : deux mandats de 7 ans) pour se fondre dans le décor et le paysage guinéens. Et surtout son pouvoir sera théoriquement stable dans la mesure où il ne peut être mis en cause démocratiquement, même en cas de haute trahison, pendant les 5 premières années de son mandat (art. 162, al. 4). Tel un véritable monarque, toute offense (art. 76) sera susceptible d’être interprété comme un crime de lèse-majesté, ce qui n’est pas sans rappeler les déboires d’Aliou Bah, condamné à une peine de deux ans de prison ferme pour ce motif d’offense au chef de l’État.

En Conséquence, le Premier ministre est relégué au rang de simple collaborateur du président-monarque et ne dispose que d’un pouvoir d’exécution des décisions déjà prises (art. 83). Il est simplement le premier des ministres : il ne propose même pas à la nomination les ministres de son propre Gouvernement, devant se contenter de proposer uniquement la structure de celui-ci (art 85), cette noble tâche revenant au chef suprême (art. 66). Une régression par rapport à la Constitution de 2010 qui reconnaissait au Premier ministre, dans son article 53, la compétence de proposer au « Président de la république la structure et la composition du Gouvernement ». Il en résulte que le président dispose à lui seul d’un droit de vie ou de mort sur le Premier ministre et tous les autres membres du Gouvernement.

Ce projet met également un terme à la possibilité pour le Premier ministre d’assurer, par délégation du Président de la République, la présidence du Conseil des ministres (art. 56 Constitution de 2010). Il va devoir se contenter de présider les « Conseils interministériels et les réunions ministérielles » (art. 81). Ce n’est pas une simple question de sémantique si l’on s’attache à la liste des décisions qui ne peuvent être délibéré qu’en Conseil des ministres. Dans le même sens, si la Constitution de 2010 attribuait au Premier ministre la responsabilité « de la promotion du dialogue social » (art. 58), il perd aussi cette attribution.

Encore plus étonnant, le projet de Constitution ne prévoit même pas l’hypothèse où la majorité qui a élu le président-monarque et celle issue des élections législatives pourraient être de couleurs politiques différentes. Tant et si bien que la définition et la mise en œuvre de la politique de la Nation se fait toujours et sans exception « sous l’autorité du Président de la République » (art. 87). Il faut croire que l’esprit qui a présidé à l’élaboration de ce texte n’admet pour seule perspective possible que celle qui accorde toujours au monarque la victoire aux élections législatives, excluant au passage la possibilité qu’un Premier ministre soit un jour issu de la majorité parlementaire opposée. Les différences de durée du mandat du monarque (7 ans) et celle de l’Assemblée nationale (5 ans) font croire que seule la fraude électorale permettra d’éviter ce scénario.

Fini aussi la transparence pour les gouvernants. Alors que la Constitution de 2010 exigeait la publication au journal officiel de la déclaration sur l’honneur des biens du Président et de ceux de ses ministres (art. 36 al. 2), le projet de Constitution n’envisage que la simple remise à la Cour constitutionnelle desdites déclarations au début et à la fin du mandat (art. 60) ou des fonctions ministérielles (art. 82). Ce manque de transparence s’observe également pour les auditions devant le Sénat des personnes que le président-monarque envisage de nommer à des hautes fonctions civiles. Ces auditions se feront à huis-clos (art. 112), à l’abri du peuple alors même que le Sénat est censé représenter le peuple dans la vérification des aptitudes et les motivations du candidat entendu.

L’affirmation « le roi ne peut mal faire » prend tout son sens au vu des dispositions du second alinéa de l’article 74 qui accorde l’impunité aux anciens présidents qui jouissent d’une « immunité civile et pénale » après leur mandat. Même les actes relevant de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) ne font pas exception, tout le contraire de de l’article 67 de la Constitution française du 4 octobre 1958 qui prévoit expréssément ce cas. Ce n’est plus la fonction ou le mandat qui est protégé comme cela se pratique dans beaucoup de pays, c’est plutôt l’individu ou la personne qu’on cherche à faire échapper à toute justice.

À travers ces quelques dispositions, nous voyons qu’en concentrant excessivement les pouvoirs dans les mains d’un monarque-président, nos constituants de circonstance de cette période transitoire semblent avoir méconnu littéralement les enseignements de Montesquieu qui indiquent que la concentration de tous les pouvoirs dans les mains d’un seul homme ou d’un seul organe est fortement préjudiciable aux libertés.

II. Un Parlement bicaméral effacé et impuissant face au monarque tout puissant et à son Gouvernement

« Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (Montesquieu). Dans le processus de répartition des pouvoirs entre les institutions, il est courant de doter le Parlement des compétences lui permettant d’exercer sa faculté d’empêcher ou de neutraliser l’exécutif si celui-ci s’engage sur la voie du despotisme. Le projet de Constitution du CNT s’en écarte dangereusement. Il se limite simplement à consacrer quelques artifices qui laissent théoriquement croire à cette faculté d’empêcher au bénéfice du Parlement alors qu’en réalité les possibilités d’action de celui-ci contre l’exécutif sont entravées et rendues parfois inopérantes par des techniques du parlementarisme rationnalisé.

Le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat (art. 91). Par le fait du prince, la désignation du tiers (33 %) des sénateurs revient au monarque (art. 110) qui se substitue au peuple à cette occasion. Un subterfuge constitutionnel permet de surmonter l’incohérence qui consiste à dire que « la souveraineté nationale appartient au peuple » (art. 1er) et le fait de considérer que ces sénateurs choisis par le président doivent aussi être considérés comme les représentants du peuple alors même que ce peuple n’a pas exercé sa souveraineté pour les choisir (art. 1er al. 2).

Encore plus inquiétant, pour les élections de fin de cette transition en cours, le corps électoral des deux tiers (2/3) restants des membres du Sénat, constitué des conseillers régionaux et communaux (art. 110, al. 9), sera exclusivement composé de personnes nommées par les autorités de la transition notamment au sein des délégations spéciales qui ont remplacé les conseils municipaux élus dans les communes. Il va sans dire que tous les Sénateurs élus au suffrage indirect seront aussi acquis à la cause du monarque-président. Le Sénat sera donc la voix du monarque au sein du Parlement. Une simple chambre d’enregistrement en préparation donc où devrais-je plutôt dire des Sénateurs godillot ?

Le Parlement vote la loi, évalue les politiques publiques et contrôle l’action gouvernementale (art. 91). Mais même sur son propre terrain de prédilection, il est concurrencé par le monarque :

– Sur la fonction législative, le monarque peut se substituer au Parlement ou lui opposer un véto :

• Tout d’abord, le président peut être habilité à prendre par ordonnance des mesures qui relèvent du domaine de la loi (art. 130) en lieu et place du Parlement. Quand on sait la propension des chefs d’État guinéens à concentrer et abuser du pouvoir, l’on peut comprendre aisément le risque d’accorder un tel blanc-seing. De telles dérives existent même dans pays démocratiques dans lesquels le président dispose de cette faculté.

• En plus de son pouvoir habituel de promulguer les lois, le monarque dispose d’un véritable véto royal ou véto législatif déguisé sous le vocable de « nouvelle délibération ». Après l’adoption d’un projet ou proposition de loi par le Parlement, le monarque-président, sans aucune justification, peut demander à celui-ci de reprendre ses travaux en procédant à une nouvelle lecture du texte qui ne peut être refusé (art. 127). L’adoption du texte se fait alors à la majorité qualifiée des deux tiers (2/3) des membres composant chacune des chambres concernées, rendant son adoption quasi impossible, simplement du fait du mécontentement du monarque. Il s’agit là d’une arme redoutable aux mains du prochain roi de Guinée pour bloquer toutes les initiatives de l’opposition dans la perspective improbable que celle-ci gagnerait la majorité à l’Assemblée nationale.

– Sur la fonction de contrôle qui est également une compétence ordinaire reconnue aux Parlements modernes, nos constituants de circonstance mettent en concurrence le législatif et le président-monarque en octroyant à ce dernier les attributions de « contrôler la mise en œuvre de la politique de la Nation » (art. 63). Sur le fondement du principe de séparation des pouvoirs, les attributions de « contrôle de l’action gouvernementale » du Parlement peuvent ainsi être neutralisées par l’ouverture d’une action de contrôle par le monarque-président. Le plébiscite de l’opacité donc.

Si notre prochain et puissant roi de Guinée reste hors de portée du Parlement qui ne peut s’opposer à lui, ni l’empêcher de faire quoi que ce soit, par le recours à des techniques de parlementarisme rationnalisé, nos constituants ont également jugé nécessaire de rendre inopérant les rares armes à la disposition du Parlement dans ses rapports avec le Gouvernement. Théoriquement, il est reconnu à l’Assemblée nationale la capacité de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure (art. 134) pouvant entrainer la démission de celui-ci (art. 135).

Dans les faits toutefois, les conditions de son adoption sont rendues tellement difficiles que cela ne se produira jamais : nécessité d’une majorité des 2/3 requise alors même que seuls les votes favorables sont recensés (les abstentions sont considérées votant contre la motion), signature d’au moins 10 % des députés issus de groupes politiques différents pour le dépôt d’une motion, limite de la signature d’une seule motion de censure par an et par député. En réalité, la responsabilité du Gouvernement s’exercera uniquement devant le monarque (art. 87, al. in fine) et jamais devant le Parlement.

D’ailleurs, le contraste est saisissant entre ces difficultés du Parlement pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et la facilité accordée au monarque-président qui peut prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale sans autres contraintes que de simples consultations des présidents des deux chambres, du Premier ministre et du président de la Cour constitutionnelle (art. 136).

Si le Constituant de circonstance s’est résolu à accorder l’initiative des lois et le droit d’amendement au Parlement et au Gouvernement (art. 117 et 120), les initiatives des lois du Gouvernement doivent nécessairement s’inscrire dans l’orientation (art. 63) donnée par le monarque qui peut d’ailleurs reprendre la main en soumettant directement au référendum des projets de lois (art. 70).

Conclusion

En accordant ainsi les pleins pouvoirs à un seul homme à la mesure de qui le constituant a élaboré ce projet de Constitution, dans l’hypothèse où ce projet devait être adopté, peu importe qui bénéficierait de ces pouvoirs, il ne faudra guère s’étonner que ce monarque prenne « des décisions tyranniques pour les exécuter tyranniquement ».

Pourtant, Guy Carcassonne nous avait prévenu de longue date : si « une bonne Constitution ne peut suffire à faire le bonheur d’une nation, une mauvaise peut suffire à faire son malheur ». De surcroît si la Constitution est tout entière taillée sur mesure pour un seul homme et qu’elle n’est ni nécessaire, ni opportune.

Je vote « NON » au référendum.

Guillaume BANGOURA, Coordinateur provisoire, Espoir et Actions pour la Guinée.